继续上一章的虚构例子：一位众议员希望建立旧桥维修补助计划。她与同事争取到足够支持，众议院终于表决通过。当地新闻立刻写“修桥方案获通过”。如果居民理解成钱已经到账、明天可以施工，就跳过了几道关键步骤。
先把主意装进一份文字
法案，就是提交国会考虑、希望成为法律的正式文本。竞选承诺、记者会讲话、总统的政策愿望，都不自动等于法案。通常要由议员正式提出，再进入国会程序。众议院法案常见编号以 H.R. 开头，参议院法案常见编号以 S. 开头；编号说明它从哪里提出，不说明谁比较重要。
总统可以提出政策要求、与议员协商，行政部门也能参与提供文本意见，但总统不是在两院里亲自投票的议员。反过来，议员提出法案也不代表该法案一定会进入委员会实质审议，更不代表一定得到全院表决机会。
为看清主线，先假设这份修桥案已经走完委员会与众议院的相关程序，获得通过。本章省略不同法案的程序岔路，只追踪一个必须满足的条件：最后送到总统面前的，得是两院接受的同一份文字。
两院同意“修桥”，还不够
参议院读完众议院版本，说修桥可以，但应减少补助总额，并提高最危险桥梁的优先次序。于是参议院通过了修改版。此时两院都投了赞成票，为什么事情仍没结束？因为它们赞成的是两件不完全相同的事。
把它想成两个人签合同：一份写付款十万元，另一份写六万元，即使两人都说“我签了”，也还没有对同一承诺达成一致。两院同文，是对可执行条款达成一致，不只是对一个政策标题表示支持。
解决办法可以是众议院接受参议院修改，也可以继续互送修改意见。两院还可能成立两院协商委员会，也就是派出成员谈妥差异，再把共同方案送回两院分别批准。它不是每份法案必经的固定房间，也不能自己替两院作最终决定。
只要其中一院继续拒绝对方版本，普通立法就停在这里。两院权力在这一点上是对称的：参议院不能因为名称像“上院”就命令众议院照收，众议院也不能因为人数更多就把两院票数合并起来算。
到了总统桌上，还有三种方向
两院最终通过相同文本后，法案送交总统。最容易理解的是签署：总统签字，法案成为法律。但法律写明的生效日期可能在以后，具体项目也还可能需要行政细则和资金安排；成法并不总等于明天立刻执行。
总统还可以作否决，也就是把法案连同反对意见退回国会。国会若要推翻否决，两院都必须分别达到出席并投票者三分之二的赞成，在满足法定人数的前提下才行。法定人数就是这个机关能够正式办事所需的最低出席人数。不能一院达到三分之二、另一院只有普通多数，就凑成一个“国会平均数”。
还有不签也不退的情况。宪法给总统十天，星期日不计。若这段时间过去，国会仍允许法案退回，总统没有签也没有否决，法案仍可成为法律。若国会休会造成无法退回，总统不签署就可能使法案不能成法，这叫口袋否决。不是随便遇到一个周末或短暂休会，就自动产生口袋否决；关键是休会是否阻止退回。
普通法案的核心路线是：一院同意、另一院同意同一文本，再完成总统处理。总统反对时，两院还各有一道更高门槛可以跨过去。
谁想改变，谁要凑齐同意
这套程序有一个不对称后果：要改变现有法律，通常需要许多关键参与者同意；要阻止某项改变，卡住其中一道必要程序就可能足够。因此，现状有时能够继续，并不是因为大家重新投票赞成现状，而是因为没有一个替代方案凑齐所需支持。
旧桥提案的支持者可能接受较小补助，换取参议院与总统同意；也可能坚持原方案，让整件事停住。这不是流程图之外的杂音，正是多道同意要求产生的谈判。制度一方面防止仓促改变，另一方面也让拖延和相互归责更容易。
不过，不要把这条路线用于国会的一切动作。某院安排自己的内部事务，不需要另一院或总统签字；总统人事提名的确认，也不是两院共同通过普通法案。第七章会说明这些不同入口。读新闻前先判断它到底是“立法”，还是另一种权力动作。
我们的修桥法案现在终于走到总统面前，算是看清了主干。可现实新闻里，参议院明明有五十一位议员支持，为什么还可能没法进入最终表决？这就得把“讨论能否结束”和“内容是否通过”拆成两张不同的选票。
核对资料
美国国会图书馆《The Legislative Process: Resolving Differences》：https://www.congress.gov/legislative-process/resolving-differences；《Presidential Actions》：https://www.congress.gov/legislative-process/presidential-action。总统处理与否决规则见美国宪法第一条第七款。